Besoin de financement des administrations publiques en 2009. Détail de mon estimation. Partie I

Besoin de financement des administrations publiques en 2009. Détail de mon estimation. Partie I

Le gouvernement estime depuis peu à 7,9 % le déficit public 2009 des administrations publiques. Je l'estime, après cet article entre - 8,16 % et - 8,3 % (voir la conclusion). Cependant une incertitude importante pèse sur la partie ODAC notamment.

I Présentation

Le PLF 2010 projet de loi de finances 2010 de fin 2009 prévoit un déficit de la capacité de financement (au sens de Maastricht) des administrations publiques à 8,2 % du PIB.

Le 20 janvier 2010, le ministre du budget Eric Woerth a annoncé un chiffre meilleur que prévu, à 7,9 % du PIB http://www.lemonde.fr/la-crise-financiere/article/2010/01/20/le-deficit-public-de-la-france-s-eleve-a-7-9-du-pib-en-2009_1294087_1101386.html.

Le 15 janvier 2010, le déficit budgétaire 2009 de l'Etat était annoncé à 138 milliards d'euros, meilleur que les 141 prévus dans la dernière estimation. http://www.lesechos.fr/info/france/020313556253-le-deficit-budgetaire-s-est-finalement-etabli-a-138-milliards-d-euros-en-2009.htm.

Rappelons que le déficit public de la France (capacité ou besoin de financement des administrations publiques) comporte 4 postes :

- l'Etat ;

- les ODAC Organismes Divers d'Administration Centrale ;

- les APUL Administrations Publiques Locales ;

- les ASSO Administrations de Sécurité Sociale.

II Les données connues pour 2007 et 2008 et les estimations actuelles 2009

Le PIB total du PLF 2009 s'élevant à 1 932 milliards d'euros, on peut en déduire, à partir de 7,9 % du PIB, le besoin de financement total estimé pour 2009, soit 152,6 milliards d'euros.

Faisons le point avec les données réelles de 2007 et 2008 et les données estimées pour 2009 :

Capacité ou besoin de financement	2007 réel	2008 réel	2009 estimé	2009 estimé en % PIB
Etat	-39,7	-54,4	-138,0 ?	7,1 %
ODAC	-3,8	-2,3	?
APUL	-7,7	-8,6	?
ASSO	-0,4	-0,9	?
Administrations publiques	-51,7	-66,2	-152,6	7,9 %
Déficit public notifié au sens de Maastricht	-51,3	-65,9

Données chiffrées en milliards d'euros.

Source 2007 et 2008 Insee Les comptes des administrations publiques en 2008 (Mai 2009)

Le besoin de financement des administrations publiques (au sens de la comptabilité nationale) diffère du déficit public au sens du traité de Maastricht par le traitement différent des opérations de swaps.

Notons toutefois que dans le document de Mai 2008 de l'Insee Les comptes des administrations publiques en 2007, les chiffres 2007 étaient différents : total des administrations publiques à -50,6 au lieu de -51,7 (écart total de 1,1), toutes les contributions présentant des écarts allant de 0,3 à 1,4 en valeur absolue. Les chiffres définitifs 2008 pourraient par conséquent également faire l'objet de modifications substantielles par la suite.

Les 141 milliards d'euros de prévision de (avant que le chiffre de -138 ne le remplace) déficit de l'Etat en 2009 correspondaient en fait à la loi de finance rectificative n° 3, avec un chiffre précis de 140,9 milliards d'euros de solde général. Il ne s'agit donc pas d'un solde au sens de Maastricht. Ce qui justifie le point d'interrogation dans le tableau ci-dessous à côté de 138 milliards d'euros.

Une amélioration de 3 milliards d'euros correspond pour un PIB 2009 de 1 932 MdE (PLF 2010) à 0,155 %. Or le ratio déficit sur PIB s'est amélioré de 0,3 % en passant de 8,2 % à 7,9 % du PIB.

Il semble, d'après l'article du journal Les Echos du 8 janvier 2010 http://www.lesechos.fr/info/france/020302937282-le-deficit-public-un-peu-plus-faible-que-prevu-l-an-dernier.htm que le déficit du régime général de la Sécurité sociale devrait être inférieur à 23,5 milliards d'euros, la masse salariale sur laquelle sont assises les cotisations devrait baisser de 1,7 % selon les dernières prévisions de l'Acoss, au lieu de 2 %. Ce qui représenterait 600 millions de cotisations de plus. Mais seulement 0,031 % de PIB selon mon calcul.

Pas assez au total pour expliquer comment le gouvernement imagine que le ratio s'améliore de 0,3 %.

Dans la suite de cet article, nous allons de procéder à notre propre estimation détaillée.

III Estimation par le gouvernement des contributions des ODAC APUL et ASSO

Le détail par composante des prévisions gouvernementales en % du PIB apparaît dans les chiffres clés du PLF 2009 dans le tableau de Programmation des finances publiques pour 2009 -2012. Pour le PLF 2010, l'information se trouve dans le tome I du Rapport économique social et financier du Projet de Loi de Finances pour 2010.

Attention, les % fournis sont ceux de la comptabilité nationale (différents de Maastricht par les swaps).

Le tableau suivant traduit en milliards d'euros les informations fournies dans ces documents pour 2009 :

Source	PLF 2009	PLF 2009	PLF 2010	PLF 2010
	2009 % PIB	2009 Md€	2009 % PIB	2009 Md€
Etat	-2,4 %	-48,5	-6,5 %	-125,6
ODAC	0,2 %	4,0	0,1 %	1,9
APUL	-0,3 %	-6,1	-0,4 %	-7,7
ASSO	-0,1 %	-2,0	-1,4 %	-27,0
Besoin de Financement des Administrations publiques	-2,7 %	-54,5	-8,2 %	-158,4

PIB 2009 selon PLF 2009 : 2 020 milliards d'euros

PIB 2009 selon PLF 2010 : 1 932 milliards d'euros

L'écart de 2 MdE entre le total et la somme des contributions dans le PLF 2009 provient de l'écart de 0,1 % de la totalisation arithmétique. Ce qui laisse à penser qu'on est à + ou - 2 milliards d'euros près dans le travail d'estimation ?

voir en annexe (partie II de l'article) les différentes notions de solde et de résultat.

J'ai relevé une incohérence.

Je ne comprends pas comment le PLF 2010 fait apparaître un besoin de financement pour 2010 de -8,2 % qui théoriquement incorpore le déficit de l'Etat de 141 milliards d'euros alors que ce même PLF 2010 fait apparaître un solde général de -104,4 milliards d'euros pour 2009 selon LFI + 2 LFR.

Ce qui voudrait dire que les deux chiffres mis dans le même document ne correspondraient pas aux mêmes estimations : le ratio dette sur PIB selon LFR3 (la troisième loi de finance rectificative) et le solde général selon LFI et LFR2 (la deuxième loi de finance rectificative).

La contribution estimée ODAC + APUL + ASSO pour 2009 est estimée à -4,1 milliards d'euros. Avec le gain de 0,6 milliards d'euros sur le régime général de la Sécu, cela donne -3,5 milliards d'euros.

Pourtant, pour passer de -7,1 à -7,9 % en ratio déficit total sur PIB, ce sont environ 15,5 milliards d'euros de contribution négative qui devraient être obtenus.

IV Estimation globale par la Cour des Comptes en juin 2009

En juin 2009, la Cour des Comptes publiait un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Le besoin de financement des APU atteindrait 6,6 % du PIB en 2009, citant un rapport intermédiaire de l'OCDE.

Le besoin de financement de l'Etat dans les comptes nationaux serait inférieur d'environ 15 Md€ au déficit budgétaire, d'importantes dépenses (prêts au secteur de l'automobile) étant considérées en comptabilité nationale comme des opérations financières sans impact sur le déficit.

Il faudra creuser pour comprendre un peu mieux ce que recouvrent ces 15 MdE et combien ils peuvent valoir fin 2009.

Mais la Cour des comptes prévoit une dégradation des recettes de 5 MdE par rapport à la deuxième LFR. Et bien que la situation à fin avril ne peut être extrapolée à l'ensemble de 2009; la Cour des Comptes prévoit un déficit de l'Etat qui dépassera 120 MdE.

Le déficit du régime général devrait dépasser les 20 milliards d'euros, celui de l'assurance chômage devrait se creuser à 6,3 milliards d'euros.

La Cour des comptes estime le besoin de financement des ASSO de 25 à 30 milliards d'euros en 2009.

Le besoin de financement des APUL ne devrait pas augmenter sensiblement en 2009. Il était de -8,6 milliards d'euros en 2008 !

La Cour des comptes estime alors que le déficit global des administrations publiques devrait dépasser 140 milliards d'euros, soit plus de 7 % du PIB en 2009 avec une baisse de PIB de 3 %.

La Cour des comptes ne fournit aucune indication concernant les ODAC pour 2009. Le déficit 2008 des ODAC était de - 2,3 MdE.

Vérifions la cohérence de tels chiffres :

3 % de baisse du PIB en 2009 avec un PIB 2008 de 1 948 MdE donne 1 890 MdE.

140 MdE de 1 890 représente 7,4 %. Comment la Cour des Comptes obtient-elle le total de 140 MdE ?

En fait elle additionne les éléments suivants :

-120 MdE déficit Etat selon LFR2 + 15 MdE retraitement sans impact sur le déficit -25 ou - 30 MdE déficit ASSO - 9 MdE déficit APUL - 2 déficit ODAC (identique à 2008) = -141 MdE ou - 146 MdE.

Ce qui permet bien de recouper l'estimation de la Cour des Comptes à - 140 MdE.

V Estimation par la Commission des finances de l'Assemblée Nationale le 2 décembre 2009 (8)

Commission des finances	2009 Md€	2009 % PIB
Etat	-122,7	-6,4 %
ODAC	2,0	0,1 %
APUL	- 8,0	-0,4 %
ASSO	-31,1	-1,6 %
Besoin de Financement des Administrations publiques	-159,8	- 8,3 %

Il y a très peu d'information dans le rapport de la commission pour expliquer le passage de -141 milliards de résultat de l'exécution budgétaire à - 122,7 au sens de la comptabilité nationale.

La commission évoque (page 64) 2,94 milliards d'euros apportés au FSI par le budget général et 6,4 milliards d'euros de prêts aux constructeurs automobiles, soit un total de 9,3 milliards d'euros (proche de 9,9 voir plus bas concernant les comptes spéciaux du Trésor) (6).

Elle évoque également (page 65) 2 milliards d'euros d'économie réalisée sur la norme de dépenses affectée au remboursement des dettes de l'Etat envers la sécurité sociale.

L'accélération du rythme des remboursements de crédits de TVA est chiffrée à 1 milliard d'euros par la commission alors que le gouvernement, dans son annexe au PLF 2010 (6), chiffre à 4 milliards d'euros l'effet positif sur le résultat en comptabilité nationale le passage en droits constatés (principalement justement la mesure de remboursement anticipé de la TVA) !

Pas un mot en revanche sur les retraitements en opérations financières : notamment les dépenses militaires et les dividendes sous forme de titres.

La commission considère l'estimation sur les ODAC parsemée d'incertitudes, en l'absence d'information de l'administration.

Seul l'ANRU dégagerait un excédent de 300 millions d'euros en 2009, mais de nombreux ODAC présenteraient des besoins de financement : OSEO Innovation (-400), universités (-700); ONF (-100), CNC (-100).

La commission ne croît pas à la stabilisation du besoin de financements des APUL par rapport à 2008 (-8,6 MdE).

Dans les ASSO, il est difficile selon la commission d'appréhender la composante des ODASS (notamment établissements publics de santé), le réel 2008 (-1,1 MdE) est donc repris en prévision 2009.

(6) Rapport économique social et financier du Projet de Loi de Finances pour 2010 (octobre 2009)

(8) Rapport par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2009 (présenté par Gilles Carrez) le 2 décembre 2009, 929 pages dont corps du rapport 66 pages.

VI Ma propre estimation notamment en fonction des derniers éléments connus

VI a) Etat

L'estimation de la Cour des Comptes du déficit de l'Etat à plus de 120 milliards d'euros était fondée, le chiffre définitif semble s'élever à 138 milliards d'euros.

A noter que les recettes non fiscales intègrent les commissions encaissées au titre de la rémunération de la garantie de l'Etat octroyée à Dexia ainsi qu'à la Société de Financement de l'Economie Française (SFEF). Les commissions encaissées de la SPPE ne sont pas indiquées dans les situations mensuelles budgétaires, et pourtant il semble que de telles commissions soient comptabilisées dans le budget général selon un document de PLF 2010 du Sénat http://parlement-ue2008.fr/rap/l09-101-312/l09-101-312_mono.html. Et ce d'autant plus que la SPPE porte la garantie de l'Etat à Dexia dont la rémunération associée est clairement exprimée dans les situations mensuelles budgétaires.

Voir mon article sur la SPPE http://investigationfin.canalblog.com/archives/2009/12/21/16236471.html

En revanche, il convient de revenir sur les 15 milliards d'euros estimés en juin 2009 par la Cour des Comptes comme étant sans impact sur le déficit au sens de Maastricht.

Dans l'annexe (article suivant) sur les différentes notions de solde et de résultat, je fournis quelques éléments qui expliquent le passage du résultat d'exécution (hors FMI) des lois de finances au déficit au sens du protocole de Maastricht.

Figurent notamment les comptes spéciaux du Trésor. Dans son estimation de juin 2009, la Cour des comptes utilisait la situation mensuelle budgétaire de l'Etat à fin avril 2009.

Hasard ou pas, le solde des comptes spéciaux du Trésor (hors solde du compte d'affectation spéciale Participations financières de l'Etat) s'élevait justement à - 15,1 milliards d'euros !

En début d'année (exemple - 3,8 milliards d'euros fin janvier 2009), il s'agit principalement d'avances aux collectivités territoriales qui théoriquement diminuent en fin d'année, comme le montre le solde de 427 millions d'euros en deuxième projet de loi de finance rectificative pour 2009.

Fin mai 2009, le solde des comptes spéciaux inclut pour 6,25 MdE les prêts accordés au secteur automobile. Ce montant ne varie pas jusqu'à la dernière situation mensuelle connue à ce jour, à fin novembre 2009.

Fin octobre 2009 figuraient également 3 milliards d'euros d'avance consentie à l'Agence de Services et de Paiement (ASP) qui devrait être remboursée avant la fin de l'exercice.

Le compte d'affectation spéciale de Participation financière de l'Etat s'élevait à 315 millions d'euros fin 2008 contre 3,7 milliards d'euros fin 2007.

Ainsi, je ne comprends pas très bien pourquoi la Cour des Comptes a diminué le déficit estimé pour 2009 de 15 milliards d'euros alors que la partie des comptes spéciaux du Trésor qui concerne les prêts accordés au secteur automobile s'élève à 6,25 milliards d'euros seulement à partir de fin mai 2009 (information néanmoins connue par la Cour des comptes).

Diminuons par conséquent seulement de 6,25 milliards d'euros pour passer du résultat d'exécution au résultat au sens de Maastricht.

Toutefois, il convient de relever qu'il n'y a pas forcément un lien immédiat entre le solde des comptes spéciaux du Trésor qui apparaît dans la situation mensuelle budgétaire à fin décembre et le montant qui sert dans le tableau de passage vers le résultat au sens de Maastricht :

comptes spéciaux du Trésor	2007	2008
solde hors Participation financière de l'Etat selon situation mensuelle budgétaire	-0,2	0,4
passage du solde d'exécution au résultat Maastricht	-5,7	-1,6

en milliards d'euros

Si on regarde l'écart entre le solde d'exécution et le déficit au sens de Maastricht depuis 2001, seule l'année 2008 a montré un impact positif qui diminue le déficit au sens de Maastricht (+ 2,2 MdE). Il est vrai que pour la plupart des années précédentes l'impact négatif était constitué des postes Cades et privatisations qui semblent moins importants pour 2007 et 2008.

Par hypothèse simplificatrice, retenons dans un premier temps un impact 2009 positif de 8,5 milliards d'euros qui résulte :

- des 6,3 milliards d'euros de prêts au secteur de l'automobile ;

- des 2,2 milliards d'euros d'impact positif 2008 reconduit pour 2009.

Dans le Rapport économique social et financier du Projet de Loi de Finances pour 2010 (octobre 2009), le passage en 2009 du solde budgétaire au déficit de l'Etat au sens de la comptabilité nationale se traduirait par une baisse de 16,3 milliards d'euros :

+ 4,0 passage en droits constatés, principalement (3,0 de moins value budgétaire estimée) la mesure de remboursement anticipé (mensualisation au lieu d'un remboursement trimestriel ou annuel) de la TVA aux entreprises dans le cadre du plan de relance. 6,5 MdE selon la commission des finances début décembre 2010 contre 3,8 en prévision initiale concernant la mensualisation des remboursements de TVA ! Le gouvernement n'aurait d'ailleurs pas fourni d'explication satisfaisante pour expliquer ce décalage.

+ 4,5 opérations du budget général retraitées en opérations financières (dont 2,8 MdE de dépenses militaires et 1,7 MdE de dividendes sous forme de titres)

+ 9,9 comptes spéciaux du Trésor (versement du CAS PFE au FSI et les prêts aux entreprises automobiles)

- 2,0 opérations non budgétaires ayant un impact sur la capacité de financement (-0,7 remises de dettes à des pays étrangers).

C'est donc ce chiffre de 16,3 MdE qu'il convient de retenir dans un deuxième temps.

A augmenter éventuellement de 3 milliards d'euros (effet mensualisation des remboursements de TVA aux entreprises, au sens de 6,5 -3,8 = 2,7 ?) à partir du rapport de la commission des finances de décembre 2009.

Le besoin de financement de l'Etat en comptabilité nationale estimé pour 2009 s'élève donc à -138,0 + 16,3 = -121,7 MdE.

VI b) ODAC (-3,8 MdE en 2007 ; -2,3 MdE en 2008)

Les organismes divers d'administration centrale regroupent environ 800 organismes aux statuts juridiques différents.

Exemples : Académie Française, Ademe, AMF, Anvar, Cades, CEA, CNES, CNRS, FNAL, FRR, Louvre, Pôle Emploi, SPPE, SFEF, Universités, OSEO.

Parmi les principaux ODAC : la CADES (qui reprend et amortit la dette de la sécurité sociale) et le FRR (Fonds de Réserve des Retraites devant constituer des réserves pour financer les retraites après 2020).

Une liste est disponible dans un document de l'Insee du 14 juillet 2008 Les administrations publiques dans les comptes nationaux.

760 entités ODAC y sont dénombrés (période de référence décembre 2006). Cette liste est modifiée chaque année.

Les ODAC sont classés selon 10 fonctions : services publics généraux (CNRS, CNES CADES ...), défense, ordre et sûreté publics, affaires économiques (AMF, CEA, CDR), protection de l'environnement, logement et aménagement urbain (ANAH, ...), santé (IVS, EPRUS ...), loisirs culture et religion et musées nationaux, éducation (universités ...), protection sociale (ANPE, FRR, FNAL ...).

Une autre liste est fournie dans un jaune du PLF, celui des opérateurs de l'Etat. Comme le rappelle la commission des finances (8), les entités des opérateurs peuvent être différentes de celles des ODAC. Sur les 144 opérateurs listés, j'en identifie 98 comme étant des ODAC.

Pour ces 98 ODAC, la totalisation des tableaux de financement abrégés montre un besoin en fonds de roulement de - 0,8 milliards d'euros en 2008 et de - 1,4 en prévision 2009 (dont -0,7 universités et -0,4 OSEO Innovation).

Concernant l'EPRUS (Etablissement de Préparation et de Réponse aux urgences sanitaires), les dépenses liées à la grippe H1N1 (total estimé pour 2009 à 1,1 milliard d'euros) ont été payées, pour la plupart, par la CNAMTS (régime général). Les sommes correspondantes sont donc en ASSO.

La Cour des Comptes, dans son rapport de juin 2009, isole FRR et la CADES des autres ODAC :

	2007	2008	2009
ODAC hors CADES et FRR	-8,9 (5)	-8,0 (5)	- 9,0 investigation fin
CADES	2,6	2,9	5,1 (7)
FRR	2,7 (10)	2,9 (10)	2,5 investigation fin
Sous-total ODAC	-3,6	-2,2	-1,4 investigation fin
Besoin de financement des ODAC selon l'Insee	-3,8	-2,3

Le recoupement est presque totalement satisfaisant pour 2007, autant l'écart est jugé trop important pour 2008.

Les chiffres du FRR pour 2007 et 2008 sont ceux issus du fichier Excel du COR, ils diffèrent totalement de ceux publiés dans l'annexe 8 du PLFSS 2010 (7).

Pour 2009, on peut estimer :

- pour le FRR, que la partie de prélèvement de 2 % sur les revenus du capital sera inférieure par rapport à 2008, ce qui conduit à l'estimation de 2,5 milliards d'euros ;

- pour les ODAC hors CADES et FRR, je ne comprends pas quels ODAC ont généré de tels besoins de financements, alors que le jaune du PLF 2010 ne me permet d'en identifier que 0,8 MdE sur le total théorique de 8,0 ! Néanmoins, le jaune du PLF 2010 permet d'identifier une dérive de 0,6 MdE pour 98 ODAC, que l'on extrapole à 1,0 milliards d'euros.

La Cour des comptes (5) indique que l'Insee a classé en 2008 la SFEF et la SPPE parmi les ODAC, mais n'évoque pas l'impact de ces deux entités sur la capacité ou le besoin de financement des ODAC. On a vu que les commissions encaissées via la SFEF étaient relevées dans les situations mensuelles budgétaires. Pour la SPPE, il semble que ce soit la même musique (voir plus haut).

Dans le Rapport économique social et financier du Projet de Loi de Finances pour 2010 (octobre 2009), les dépenses des ODAC, de 68,3 milliards d'euros, augmenteraient à périmètre constant (la création de Pôle Emploi par exemple fait passer l'ANPE dans les ASSO en 2009) de 6 % en volume (déflation par l'indice des prix à la consommation hors tabac) en 2009.

Mais le document ne fournit pas d'éléments sur les recettes.

En l'absence d'autres éléments permettant d'affiner l'estimation, on retient un besoin de financement estimé de -1,4 milliards d'euros pour les ODAC en 2009.

(1) PLFSS 2010

(5) Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Juin 2009

(6) Rapport économique social et financier du Projet de Loi de Finances pour 2010 (octobre 2009)

(7) annexe 8 du PLFSS 2010

(10) fichier Excel des comptes du FRR source COR Conseil d'Orientation des Retraites

La suite dans le prochain article ...